رأی شمارههای 341ـ340 هیأتعمومی دیوانعدالت اداری با موضوع: ابطال مصوبات دویست و سی و سومین جلسه علنی مورخ 1390/11/9 شورای اسلامی شهر شیراز موضوع نامههای شماره 26373/ش الف س و 26444/ش الف س ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز از تاریخ تصویب
2/6/1395 91/1224/هـ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 341ـ340 مورخ 1395/5/19 با موضوع:
«ابطال مصوبات دویست و سی و سومین جلسه علنی مورخ 1390/11/9 شورای اسلامی شهر شیراز موضوع نامههای شماره 26373/ش الف س و 26444/ش الف س ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.
مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین تاریخ دادنامه: 1395/5/19 شماره دادنامه: 341 ـ 340 1224 ٬91/1247 :پرونده کلاسه مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان: 1 ـ هوشنگ دانشور خلاری 2 ـ مهدی دانشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبات دویست و سی و سومین جلسه علنی مورخ 1390/11/9 شورای اسلامی شهر شیراز موضوع نامههای شماره 26373/ش الف س و 26444/ش الف س ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستهای تقدیمی جداگانه با مضمون و محتوایی واحد ابطال مصوبات دویست و سی و سومین جلسه علنی مورخ 1390/11/9 شورای اسلامی شهر شیراز موضوع نامههای شماره 26373/ش الف س و 26444/ش الف س ـ
1390/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کردهاند که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احترامًا به استحضار میرسانم شورای اسلامی شیراز حسب تقاضای مورخ 1390/11/1 شهرداری اقدام به تصویب مصوبات 26444 و 26373 نموده است. این مصوبات با موازین شرعی و اصول حقوقی و آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر است. به استناد ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری دلیل مغایرت با شرع مقدس اسلام را اعلام میکنم: مراحل 3 گانه حکم شرعی یعنی مرحله (تشریع) که از آن خداوند متعال است (ان الحکم الا االله) و مرحله (استنباط) و مرحله (اعلام و ابلاغ) احکام و قوانین که از آن انبیاء و اولوالامر میباشد (ما علینا الا البلاغ المبین) در حقوق اسلام دلیل قطعی بر وجود اصل اباحه و اصل برائت و قاعده قبح عقاب بلابیان و اصل عطف بماسبق نشدن قوانین میباشد از آیه شریفه «ما کنا معذبین حتی نبعث رسولا» و دهها حدیث از حضرات معصومین (علیهم السلام) از جمله حدیث شریف (رفع) و حدیث (کل شیی مطلق حتی یرد فیه نهی= همه چیز مطلق{آزاد و بدون قید٬ رها} هست مادامی که در آن نهی وارد شود) و حدیث (کل شیی لک حلال حتی تعلم انه حرام بعینه = همه چیز حلال هست تا این که حرام بودن آن به عینه اعلام بشود) و حدیث (الناس فی سعه ما لا یعلمون= مردم نسبت به آنچه که نمیدانند در سعت و راحتی هستند) میباشد. اصول حقوقی متعدد از جمله اصل (واصاله العدم) در تأیید ممنوعیت عطف بماسبق شدن قانون میباشد. قانونگذار در ماده 4 قانون مدنی صراحتًا اعلام میکند اثر قانون نسبت به آینده است و قانون نسبت به ماقبل اثر ندارد مگر آن که در خود قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد. بنابراین اصل عدم عطف قوانین بماسبق دارای جایگاه شرعی و قانونی است. در جایی که ضرورت ایجاد بنماید صرفًا قانون میتواند عطف بماسبق بشود. بر این اساس عطف بماسبق شدن آییننامه و دستورالعمل و مصوبه و آنچه که مادون قانون هست غیرقانونی و غیرشرعی است. شورای شهر شیراز در بندهای مختلف از مصوبات مذکور اخذ عوارض مذکور را عطف بماسبق نموده. از توجه به متن مصوبه ابطال شده 7585 ـ 1387/10/30 شورای شهر شیراز مشخص میشود قب ًلا نیز این عوارض توسط شورا شهر شیراز تعیین شده بود لیکن هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی آراء شماره 218 ـ 1387/4/9 و 381 ـ 1390/9/7 اخذ آن را غیرقانونی اعلام کرده است.
این مصوبات دقیقًا با همان مضمون مصوبات ابطال شده قبلی و بر همان ملاک تصویب شده است. شورای محترم نگهبان در پاسخ به نامه شماره 18175/د ـ 41 ـ 1383/9/26 ریاست محترم دیوان عدالت اداری طی نظریه شماره 83/30/9486 ـ 1383/11/7 چنین اظهارنظر میکنند. «اجرای مصوبه ابطال شده در مواردی که به مرحله اجرا در نیامده و نیز تصویب مصوبهای با همان مضمون و یا مبتنی بر همان ملاکی که موجب ابطال است مانند عدم وجود مجوز قانونی و بدون اخذ مجوز جدید بوده و بر خلاف نظریه تفسیری شماره 80/21/1279 ـ 1380/2/18 شورای نگهبان میباشد. همان طور که ملاحظه میفرمایید: شورای نگهبان صراحتًا اعلام نموده مصوبه جدیدی که با همان مضمون مصوبه ابطال شده قبلی یا مبتنی بر همان ملاکی که موجب ابطال شده از تاریخ تصویب باطل بوده و فاقد اثر میباشد.
2 ـ علیای حال با توجه به مراتب فوق مستنداً به مواد 15 و 25 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای مصوبات شماره 26444 و 26373/ش الف س ـ 1390/11/11 از محضرتان دارم. همچنین به استحضار میرسانم در زمان رسیدگی به تقاضای ابطال مصوبه شماره 7585 ـ 1387/10/30 دستور موقت شماره 311 ـ 1388/2/199 از شعبه 27 دیوان صادر شده است.
3ـ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعدد صراحتًا اعلام نموده که (براساس ماده 4 قانون مدنی صرفًا قانون قابلیت عطفبماسبق را دارد) بنابراین مصوبات شورای اسلامی به هیچ عنوان عطف بماسبق نمیشوند.
4ـ اصول قانونی که موجب صدور آراء شماره 218 ـ 1387/4/9 و 381 ـ 1390/9/7 شده عبارتند از:
الف ـ قانون مالیات بر ارزش افزوده از بدو تا ختم صرفًا مربوط به کالا و خدمات حمل و نقل و حقوق گمرکی است و اموال غیرمنقول از شمول آن خروج موضوعی دارد (مواد ٬43 ٬39 38 و 16 قانون مالیات بر ارزش افزوده
ب ـ با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده ـ قانون تجمیع عوارض نسخ شده٬ استناد به تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند (ب) ماده 174 قانون برنامه پنجم فاقد وجاهت قانونی میباشد. زیرا قانونگذار برای هرموضوع حکم خاص تعیین کرده است و تغییر عنوان نمیتواند دلیل موجهی برای اخذ عوارض غیرقانونی باشد.
ج ـ حسب ماده4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 اخذ هر گونه وجه یا کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است.
د ـ هر چند قانونگذار با تصویب بند 16 ماده 71 اصلاحی قانون شوراها اجازه وضع عوارض به شوراهای اسلامی داده است لیکن این اعطا اختیار بدون قید و شرط نبوده و قانونگذار در همان مصوبه صراحتًا دستور داده که شوراها مکلف به رعایت سیاستهای کلی نظام در زمان تصویب مصوبات میباشند.
5 ـ از جمله سیاستهای لایتغیر دولت و نظام مقدس جمهوری اسلامی جلوگیری از هر گونه اقدامی میباشد که موجب تشدید تورم بشود میباشد. شورای اسلامی شهر شیراز با تصویب مصوبات قبلی و فعلی به شهرداری اجازه داده تا عوارضی را از مالکین اخذ نماید که قطعًا موجب افزایش قیمت مسکن و در نتیجه افزایش تورم خواهد شد. بسیار جای تعجب است که فرمانداری شیراز (به عنوان نماینده دولت) علی رغم اطلاع از مفاد آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مجدداً مصوبات غیرقانونی شورای اسلامی شهر شیراز را تأیید کرده است!!
6 ـ با توجه به مراتب فوق و با عنایت به این که مصوبه معترضعنه از جهات مختلف مغایر با قوانین و آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری میباشد تقاضای ابطال مصوبه از تاریخ تصویب آن را دارم.
7ـ شورای شهر شیراز با تصویب مصوبه مذکور و اصرار بر اخذ عوارض غیرقانونی عم ًلا ثابت کرده هیچ گونه تبعیت از قانون و آراء هیأت عمومی و احکام قضایی ندارد!! بعید و دور از ذهن نیست پس از صدور رأی جدید هیأت عمومی شورای شهر شیراز مجدداً مصوبه دیگری با همین مضمون ولی با عنوان دیگری صادر بنماید. آیا واقعًا در نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران راه حل اساسی برای جلوگیری از اقدامات غیرقانونی شوراها وجود ندارد.»
در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود٬ وی به موجب لایحهای که به شماره 250 ـ 1391/12/27 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده پاسخ داده است: «مدیرکل محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با سلام:
احترامًا در پاسخ به اخطاریه رفع نقص 1247/91 موارد ذیل به استحضار میرسانم:
1ـ همان طورکه در دادخواست تقدیمی اعلام نمودم شورای اسلامی شهر شیراز در مصوبات شماره 26444 ـ 1390/11/11 و 26373 ـ 1390/11/11 اقدام به تصویب عوارضهایی نموده که هیأت عمومی دیوان عدالت قب ًلا طی دادنامههای شماره 218 ـ 1387/4/9 و 381 ـ 1390/9/7 آن عوارض را غیرقانونی اعلام نموده و مصوبات شماره 7585/ش الف س ـ 1387/10/30 و 1664/ش الف ـ 1386/5/18 و 12868/ش الف ـ 1386/6/12 و 14391/ش الف ـ 1384/8/23 و بند (ب) ـ 1382/6/4 شورای اسلامی شهر شیراز را ابطال کرده است.
2ـ اگر به سوابق پروندههای کلاسه 475/86 و 185/88 مراجعه بشود حتمًا ملاحظه میفرمایید که شورای شهر شیراز اقدام به تصویب مصوباتی تحت عناوین (عوارض ارزش افزوده) و (عوارض تفکیک و افراز) و یا (عوارض خدمات عمومی و شهری) کرده است. اکنون نیز شورای اسلامی شهر شیراز با بی اعتنایی کامل به آراء 218 ـ 1387/4/9 و 381 ـ 1390/9/7 مجدداً با تصویب مصوبات معترض عنه اصرار به اخذ وجوه من غیرحق کرده است.
3ـ همان طور که در متن دادخواست اعلام نمودم این اقدام شورای شهر شیراز مشمول نظریه شماره 83/30/9486 ـ 1383/11/7 فقهای محترم شورای نگهبان میشود. بنابراین مصوبات شماره 26444 و26373 که با همان مضمون و مبتنی بر همان ملاک مصوبات ابطال شده قبلی میباشد از ابتدا غیرقانونی و غیرشرعی میباشد.
4ـ بدین وسیله صراحتًا تقاضای ابطال بند 5 جدول 1 و بندهای 3 و 4 و 5 و 6 جدول 2 و بند ج و بند (هـ) مصوبه شماره 26444 به لحاظ مغایرت با اصول شرع مقدس اسلام و به لحاظ عطف به ماسبق نمودن عوارض و نیز به لحاظ این که تاکنون هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعدد اخذ چنین عوارضی را مغایر با قانون اعلام کرده است از محضرتان دارم.
5 ـ شورای شهر شیراز در مصوبه شماره 26373 ـ 1390/11/11 به عنوان تأمین هزینه خدمات عمومی و شهری املاک واقع در محدوده قانونی و حریم شهر با استناد به تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند (ب) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه برای:
الف ـ املاک و اراضی که قبل از سال 1368 وارد محدوده شهر شدهاند یا سند آن از تاریخ 1370/1/1 به بعد از طریق مواد 147 و 148 قانون ثبت صادر شده
ب ـ ساختمانهایی که دارای کاربری خدماتی بوده و شهرداری (از طریق مراجع قضایی یا سایر مراجع قانونی) ملزم به صدور پایان کار … میباشد. مشروط بر این که 1 ـ در کاربری باغ و فضای سبز و 2 ـ در محدوده باغات قصردشت نباشد.
ج ـ املاک و اراضی که در محدوده شهر قرار دارند با هر نوع کاربری به استثناء باغهای سطح شهر (بند ج)
د ـ اراضی و املاک که در حریم شهر (بند هـ)
هـ ـ اراضی و املاک واقع در مناطق روستایی که دارای طرح هادی روستایی میباشند و در حریم شهر واقع هستند (تبصره بند هـ) قرار دارند عوارض من غیرحق تعیین کرده است. همان طور که ملاحظه میفرمایید: مصوبه شماره 26373 ـ 1390/11/11 مغایر با اصول شرع و قانون و آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 218 ـ 1387/4/9و 381 ـ 1390/9/7 و 799 ـ .میباشد 7/11/1386 ـ 1282 و 2/9/1388 ـ 648/88 و 16/5/1391 ـ 275 و 2/11/1391 ضمنًا مجدداً تصویر مصوبات مذکور حضورتان تقدیمی میشود. همان طور که ملاحظه میفرمایید نحوه محاسبه عوارضات در تباصر 1 و 2 بند (ط) مصوبه 26444/ش الف س و عینًا در مصوبه 26373/ش الف س ـ 1390/11/11 تعیین شده است. ضمنًا تقاضای ابطال تبصره 2 بند (ط) مصوبات مذکور را دارم زیرا تعیین عوارض بر اساس یک درصد قیمت روز زمین موجب افزایش تورم و بالا رفتن قیمت زمین و مسکن و موجب افزایش تورم شده در نتیجه برخلاف سیاستهای دولت میباشد.» متن مصوبات در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
«مصوبه شماره 26373/ش الف س ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز:
برادر گرامی جناب آقای جواد زرین کلاه
فرماندار محترم شهرستان شیراز
با سلام
احترامًا٬ نامه شماره 20578/1 ـ 1390/11/1 شهرداری مثبوت به شماره 26373 ـ 1390/11/11 دبیرخانه شورا در خصوص بررسی لایحه عوارض تأمین سرانه هزینه خدمات عمومی و شهری ارسالی از کمیسیون برنامه و بودجه شورا٬ در دویست و سی و سومین جلسه علنی مورخ 1390/11/9 شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و با استناد به تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده٬ عوارض تأمین هزینه خدمات عمومی و شـهری٬ املاک در محدوده قانونی و حریم شهر شامل 8 بند و 6 تبصره و دو جدول به شرح پیوست که به امضاء اعضاء رسیده تصویب گردید. خواهشمند است مستند به مواد 83 و 93 اصلاحی قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب 1375/3/1 مصوبه مذکور را بررسی و نتیجه را به این شورا اعلام نمایید. ـ رئیس شورای اسلامی شهر شیراز»
به استناد تبصره 1 از ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند ب ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه عوارض تأمین هزینه خدمات عمومی و شهری در محدوده قانونی و حریم شهر به شرح ذیل محاسبه و اخذ میگردد:
الف: عرصه ساختمانها و اراضی که مساحت آنها تا 1000 مترمربع میباشد و دارای کاربری مربوطه بوده هنگام دریافت پروانه ساختمانی و یا پایان کار مشمول پرداخت عوارض تأمین هزینه خدمات عمومی و شهری به شرح جدول ذیل میگردند:
جدول 1
ب: ساختمانهایی که طبق طرح تفصیلی دارای کاربری خدماتی بوده و شهرداری ملزم به صدور پایان کار با کاربری متفاوت با کاربری طرح تفصیلی میباشد مشروط به عدم وقوع در کاربری باغ و فضای سبز و خارج بودن از حوزه استحفاظی باغات قصردشت مشمول عوارض تأمین هزینه خدمات عمومی و شهری طبق جدول ذیل میگردند:
جدول2
ج: املاک و اراضی که در محدوده شهر قرار دارند با هر نوع کاربری به استثناء باغهای سطح شهر عوارض تأمین سرانه هزینه خدمات عمومی و شهری آن به شرح ذیل میباشد:
1ـ تا مساحت 500 متر به ازاء هر مترمربع B 25.
2ـ مازاد 500 تا 1000 مترمربع به ازاء هر مترمربع B 35.
3ـ مازاد 1000 مترمربع به ازاء هر مترمربع B 50.
هـ : املاک و اراضی که در حریم شهر قرار دارند در صورت امکان صدور پروانه ساختمانی و یا مجوز عوارض تأمین سرانه هزینه خدمات عمومی و شهری به شرح ذیل میباشند.
1ـ مساحت تا 500 مترمربع به ازاء هر مترمربع B 45.
2ـ مازاد 500 مترمربع به ازاء هر مترمربع B 60.
مصوبه شماره 26444/ش الف س ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر شیراز:
«برادر گرامی جناب آقای جواد زرین کلاه
فرماندار محترم شهرستان شیراز
با سلام:
احترامًا٬ نامه دو فوریتی شماره 21065/1 ـ 1390/11/9 شهرداری مثبوت به شماره 26444 ـ 1390/11/9 دبیرخانه شورا در خصوص تجویز دریافت هزینه خدمات تأمین فضاهای عمومی و خدماتی شهر در قالب بند 26 ماده 76 قانون شوراها به شرح پیوست تحت عنوان بهاء خدمات٬ در دویست و سی و سومین جلسه علنی مورخ 1390/11/9 شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و مستند به بند 26 ماده 76) 71 سابق) قانون شوراها٬ بهاء خدمات عمومی و شهری از املاک در محدوده قانونی و حریم شهر شامل 8 بند و 6 تبصره و بهاء خدمات عمومی و شهری باغهای دارای سند ششدانگ واقع در محدوده قانونی و حریم شهر به استثناء باغهای واقع در حوزه استحفاظی باغات قصردشت شامل 4 بند و 6 تبصره به شرح پیوست که ممهور به مهر شورا میباشد جهت اجرا تا پایان سال 1390 به تصویب رسید و مقرر گردید مصوبات شمارههای 23742 ـ 1390/4/8 و 25466 ـ 1390/8/18 مبنی بر اعمال 20 %معافیت نیز برای بهاء خدمات فوقالذکر اعمال گردد. خواهشمند است مستند به مواد 83 و 93 اصلاحی قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب 1375/3/1 مصوبه مذکور را بررسی و نتیجه را به این شورا اعلام نمایید. ـ رئیس شورای اسلامی شهر شیراز»
به استناد بند 26 ماده 76) 71 سابق) اصلاحی قانون شوراها و بند ب ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه برای تأمین هزینه خدمات عمومی و شهری در محدوده قانونی و حریم شهر بهاء خدمات به شرح ذیل محاسبه و اخذ میگردد:
الف: عرصه ساختمانها و اراضی که مساحت آنها تا 1000 مترمربع میباشد و دارای کاربری مربوطه بوده هنگام دریافت پروانه ساختمانی و یا پایان کار مشمول پرداخت بهاء هزینه خدمات عمومی و شهری به شرح جدول ذیل میگردند:
جدول 1
ب: ساختمانهایی که طبق طرح تفصیلی دارای کاربری خدماتی بوده و شهرداری ملزم به صدور پایان کار با کاربری متفاوت با کاربری طرح تفصیلی میباشد مشروط به عدم وقوع در کاربری باغ و فضای سبز و خارج بودن از حوزه استحفاظی باغات قصردشت مشمول تأمین هزینه خدمات عمومی و شهری طبق جدول ذیل میگردند.
جدول 2
ج: املاک و اراضی که در محدوده شهر قرار دارند با هر نوع کاربری به استثناء باغهای سطح شـهر بهاء خدمات آن برای تأمین هزینه خدمات عمومی و شهری آن به شرح ذیل میباشد:
1ـ تا مساحت 500 متر به ازاء هر مترمربع B 23/75.
2ـ مازاد 500 تا 1000 مترمربع به ازاء هر مترمربع B 33/25.
3ـ مازاد 1000 مترمربع به ازاء هر مترمربع B 47/5.
هـ : املاک و اراضی که در حریم شهر قرار دارند در صورت امکان صدور پروانه ساختمانی و یا مجوز بهاء خدمات آن برای تأمین هزینه خدمات عمومی و شهری به شرح ذیل میباشد:
1ـ مساحت تا 500 مترمربع به ازاء هر مترمربع B 42/75.
2ـ مازاد 500 مترمربع به ازاء هر مترمربع B 57«.
در پاسخ به شکایت مذکور٬ رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 95/1013/ص ـ 1395/2/25 توضیح داده است که:
«رئیس محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
احترامًا عطف به پرونده شماره 8909980900074565) کلاسه بایگانی 1247/91 (موضوع دادخواست آقای هوشنگ دانشور به طرفیت شورای اسلامی شهر شیراز به خواسته صدور دستور موقت و ابطال مصوبات 1 ـ شماره 26373/ش الف س ـ 1390/11/11) موضوع اخذ بهای خدمات عمومی و شهرداری املاک در محدوده قانونی و حریم شهر) 2 ـ مصوبه شماره 26444/ش الف س ـ 1390/11/11 (موضوع اخذ بهای خدمات عمومی و شهری باغهای دارای سند ششدانگ واقع در محدوده قانونی و حریم شهر به استثناء باغهای واقع در حوزه استحفاظی باغات قصردشت) مراتب ذیل در پاسخ به شکایت شاکی و تبیین اقدامات شورای اسلامی حضور جنابعالی و قضات محترم دیوان معروض میدارد:
1ـ شورای اسلامی شهر شیراز پیرو پیشنهاد شهرداری و در اجرای بندهای 16 و 26 ماده 71 اصلاحی قانون شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و ماده 174 برنامه پنجم توسعه کشور اقدام به تصویب مصوبات شماره 26373 ـ 1390/11/11 و 26444 ـ 1390/11/11 نموده که پس از ابلاغ به مراجع ذیصلاح و عدم اعتراض در موعد قانونی مندرج در ماده 80 قانون مارالذکر مصوبات قطعی و لازمالاجرا گردید.
2ـ در پاسخ به بند 1 الی 3 دادخواست شاکی محترم اشعار میدارد
اولاً: اصل برائت و قاعده قبح عقاب بلابیان مندرج در دادخواست ارائه شده هر دو از اصول حقوقی قابل استفاده در امور کیفری بوده و فاقد ارتباط موضوعی با مصوبات فوقالذکر میباشند.
ثانیًا: در خصوص قاعده عطف بماسبق نشدن قوانین مورد استناد شاکی قابل ذکر است که مصوبات فوق دارای بندهای متعددی است و شاکی دقیقًا مشخص ننموده کدام یک از بندهای مصوبات٬ مصداق قاعده مزبور میباشند تا دفاعیات لازم در خصوص آن ارائه شود.
ثالثًا: خواهان در دادخواست تقدیمی اظهار داشته قب ًلا عوارض موضوع مصوبات شماره 26444 و 26373 در مصوبه شماره 7585 ـ 1387/10/30 شورای اسلامی شهر پیشبینی و به موجب رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری غیرقانونی اعلام شده است٬ در حالی که موضوع مصوبه شماره 7585 اخذ عوارض ارزش افزوده حاصل از تفکیک بوده و هیچ ارتباطی و یا حتی تشابهی با مصوبات موضوع دادخواست ندارد و قرینه و دلیلی برای ابطال مصوبات موضوع دادخواست محسوب نمیشود.
3ـ در پاسخ به بند چهارم و پنجم دادخواست شاکی و مبنای قانونی وضع مصوبات فوقالذکر قابل توضیح است. اولاً: به موجب تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده٬ شوراهای اسلامی شهر مکلف به تعیین عوارض محلی که تکلیف آنها در قانون مالیات بر ارزش افزوده مشخص نشده میباشند و عوارض تعیینی در مصوبات شماره 26444 و 26373 نیز دارای جنبه محلی میباشد. ثانیًا: بندهای 16 و 26 ماده 71 اصلاحی قانون شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده که مجوز قانون شوراها در خصوص وضع عوارض و بهای خدمات محسوب میگردند دارای اعتبار بوده و به قوت خود باقی است. ثالثًا: وضع عوارض و بهای خدمات در محدوده قانونی و حریم شهرها با رعایت سیاستهای عمومی به موجب تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده از جمله وظایف شورای اسلامی شهرها بوده و قانون مزبور در خصوص وضع عوارض و بهای خدمات شهری جنبه تکلیفی و امری دارد. رابعًا: به موجب ماده 174 قانون برنامه پنجساله توسعه کشور٬ شوراهای اسلامی و شهرداریها مکلف به تدوین نظام درآمدهای پایدار برای شهرداریها گردیدهاند که از جمله سیاستهای مورد نظر برای ایجاد درآمد پایدار حسب فراز «ب» ماده مذکور٬ تعیین سهم شهروندان در تأمین هزینههای خدمات عمومی و شهری میباشد و به موجب فراز «د» ماده مذکور تعیین ضمانت اجرایی برای وصول عوارض٬ بهای خدمات و سایر درآمدهای قانونی شهرداریها از جمله تکالیف شوراهای اسلامی شهرها به موجب قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه میباشد. از سوی دیگر قانونگذار با هدف ایجاد درآمد پایدار برای سایر دستگاههای اجرایی دولتی نیز در ماده 175 قانون برنامه پنجم توسعه ایجاد تکلیف کرده است.
4ـ موضوع اصلی مصوبات مورد نظر در واقع ایجاد هزینه و عوارض بر ساخت و ساز در غیرکاربری مربوطه و باغات واقع در حریم و محدوده شهر میباشد که در موارد مشابه نیز توسط شارع پذیرفته شده است به عنوان مثال ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها در خارج از محدوده قانونی شهرها اصلاحی 1385 اشعار میدارد: در مواردی که به اراضی و باغها طبق مقررات مجوز تغییر کاربری داده میشود هشتاد درصد قیمت روز زمین بابت عوارض٬ از مالکین وصول و به خزانهداری کل کشور واریز میشود٬ از سوی دیگر شـهرداریها با مسکونی و قابل ساخت و ساز گردیدن این املاک مکلف به ارائه خدمات شهری میباشند. لذا اخذ عوارض و بهای خدمات در این خصوص دارای مبنای قانونی است و اخذ عوارض و بهای خدمات ما به ازاء خدماتی است که به دلیل مسکونی شدن محل٬ آسفالت معابر٬ حمل زباله٬ ایجاد پارک٬ ارائه سرویس حمل و نقل عمومی و دهها خدمات دیگر میباید از سوی مالکین پرداخت شود.
5 ـ هر دو مصوبه مورد شکایت دارای بندها و مصادیق متعددی است. صرف نظر از این که شاکی در دادخواست خویش دقیقًا مشخص ننموده ابطال کدام بند مورد نظر وی بوده است. تعدادی از بندهای مصوبات حاکی از معافیت املاک و اراضی از پرداخت عوارض و بهای خدمات میباشد که احکام این بندها خللی به حقوق اشخاص وارد مینماید.
6 ـ در رأی شماره 219 ـ 1391/4/26 صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (موضوع ابطال مصوبه شماره 138 ـ 1388/3/18 شهردزفول مبنی بر تعیین عوارض کسب و پیشه برای بانکها و مراکزی که فعالیت کشوری و غیرمحلی دارند) اخذ عوارض به عنوان بهای خدمات شهری توسط شورای اسلامی شهرها به استناد ماده 77 اصلاحی قانون شوراها حتی از بانکها که فعالیت غیرمحلی دارند٬به صراحت پذیرفته شده و هیأت عمومی دیوان اخذ عوارض به عنوان بهای خدمات شهری را دارای منع قانونی ندانسته است وعوارض موضوع مصوبات حاضر نیز همان بهای خدماتی است که به جهت مسکونی شدن میباید توسط مالکین پرداخت شود.
7ـ از آن جا که کلیه هزینههای شهری میباید از سوی شهرداریها تأمین و هزینه شود و دولت اعتباری برای ارائه خدمات به شهروندان پرداخت نمینماید٬ علی القاعده تنها ماخذ برای تأمین بودجه مورد نیاز شهرداریها٬ عوارض و بهای خدمات مصوب شوراهای اسلامی شهر خواهد بود و چنانچه اشخاص حقیقی و حقوقی با طرح دعاوی مختلف به نحوی خود را مستثنی از پرداخت عوارض و بهای خدمات بدانند شهرداریها دیگر قادر به ارائه خدمات مناسب و چرخاندن امور شهر نخواهند بود.
با عنایت به مراتب فوق٬ اولاً: وضع عوارض و بهای خدمات در محدوده قانونی و حریم شهرها با رعایت سیاستهای عمومی دولت به موجب تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده از جمله وظایف شورای اسلامی شهر بوده و قانون مزبور در خصوص وضع عوارض و بهای خدمات شهری جنبه تکلیفی و امری دارد. ثانیًا: به موجب فراز «ب» ماده 174 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه تعیین و اخذ سهم شهروندان در تأمین هزینههای خدمات عمومی و شهری از جمله تکالیف شوراهای اسلامی شهر است. ثالثًا: در دادنامه شماره 219 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض به عنوان بهای خدمات شهری مورد تأیید قرار گرفته است. رابعًا:شهرداری به ازاء دریافت بهای خدمات مندرج در مصوبات فوق٬ نسبت به ارائه خدمات از قبیل آسفالت معابر٬ ارائه سرویس حمل ونقل عمومی٬ ایجاد پارکینگ٬ حمل زباله٬ نظافت٬ ایجاد فضای سبز و دهها خدمات دیگر اقدام مینماید. لذا از محضر قضات محترم دیوان تقاضای ابرام مصوبات شورای اسلامی و رد شکایت شاکی را دارم.»
در خصوص ادعای مغایرت مصوبات مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام٬ قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 884 ـ1392/7/10 اعلام کرده است که:
«رئیس محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام وتحیت:
٬29/3/1392 ـ 200/37573/210/9000 شماره نامه به عطف
موضوع مصوبه دویست و سی و سومین جلسه شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 1390/11/9 و مصوبه شماره 26373 ـ1390/10/٬11 در جلسه مورخ 1392/6/27 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهاء به شرح ذیل اعلام میگردد:
اصل جعل عوارض در خصوص مورد خلاف موازین شرع شناخته نشد و در موردی که مقدار عوض تعیین شده اجحاف باشد خلاف موازین شرع میباشد٬ که تشخیص مصداق با مراجع صالحه قضایی است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/5/19 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف ـ قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 92/30/51829 ـ 1392/7/3 اعلام کرده است که «موضوع مصوبه دویست وسی و سومین جلسه شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 1390/11/9 و مصوبه شماره 26373 ـ 1390/11/11 در جلسه مورخ 1392/6/27 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقها٬ به شرح ذیل اعلام میگردد:
اصل جعل عوارض در خصوص مورد خلاف موازین شرع شناخته نشد و در موردی که مقدار عوض تعیین شده اجحاف باشد خلاف موازین شرع میباشد٬ که تشخیص مصداق با مراجع صالحه قضایی است.»
نظر به این که مطابق تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی لازم الاتباع است٬ بنابراین در اجرای احکام قانونی مذکور و با لحاظ نظریه پیش گفته فقهای ُعد ادعای مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع اسلام مصوبات قابل ابطال تشخیص نشد.
شورای نگهبان٬ از ب
ب ـ هر چند طبق بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ٬1375 تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آییننامه مالی و معاملاتی شهرداریها با رعایت مقررات مربوط از جمله وظایف شورای اسلامی شهر تعیین شده است٬ لیکن منظور از تصویب نرخ خدمات مصرح در این بند از ماده قانونی٬ خدمات مستقیمی است که از سوی شهرداری ارائه میشود مانند تعیین بهای بلیط اتوبوس٬ مترو و نرخ تاکسی. بنابراین آنچه که در مصوبات مورد اعتراض تحت عنوان بهاء هزینه خدمات عمومی شهر تصویب شده خدمات مستقیم نیست بلکه نوعی عوارض محسوب میشود که نوعًا عطف به ماسبق شده و مغایر ماده 4 قانون مدنی است. با توجه به مراتب مصوبات مورد اعتراض مغایر قانون تصویب شده و تصویب آنها نیز از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر خارج است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی