علی رضا شریفی *
چکیده
بموجب ماده 189 قانون برنامه پنجساله سوم توسعه اقتصادی ، اجتماعای و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 17/1/79 حل و فصل اموری که ماهیت قضایی ندارد و یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است به شوراهای حل اختلاف واگذار گردید. از طرف هیت وزیران آیین نامه ای تدوین شد و بموجب این آیین نامه تشکیل ، صلاحیت و نحوه رسیدگی شوراهای حل اختلاف تبین شد تا اینکه قانون شوراهای حل اختلاف در مورخه 16/5/87 بصورت آزمایشی در کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس تصویب شده و درروزنامه رسمی شماره 18495–7/6/87 منتشر گردیده است . در این مقاله بررسی جهات اصولی و مبنایی شوراهای حل اختلاف در آیین نامه و قانون بررسی می شود تا مشخص شود سیر گذر قانونگذار از آیین نامه به قانون توجه به نقایص شورا و بر طرف نمودن آن ولی توام با ایراداتی بوده است و همچنین تصویب قانون می تواند چه اثراتی مثبت یا منفی نسبت به قبل در نظام دادرسی با توجه به جنبه های مورد بررسی در خصوص هدف، ماهیت، ترکیب اعضاء ، صلاحیت ،رسیدگی و اجراء داشته باشد .
واژگان کلیدی: قانون ، آیین نامه ، شورای حل اختلاف ، قضاوت
* کارشناس ارشد حقوق خصوصی
عضو علمی دانشگاه پیام نور – مرکز سقز
1– هدف
در بند یک ماده 1 آیین نامه اجرایی ماده 189 بیان شده به منظور کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی و در راستای توسعه مشارکتهای براساس سیاستگذاری ای که قوه قضائیه برای اجرای تدریجی آن در سطح استانهای کشور اعمال خواهد نمود، شوراهای حل اختلاف تشکیل می گردد. با توجه به اینکه کاهش مراجعات مردم به دستگاه قضایی در آیین نامه پیش بینی شده و این موضوع صدور آراء توسط اعضای شورا در راستای ماده 16 آیین نامه را موجب می شد؛که بواسطه صدور آراء ضعیف و بدون مبنای حقوقی و قانونی سبب اعتراضات وسیع مردم و بالتبع هدف کاهش مراجعات مردم به دستگاه قضایی اثر منفی برروندکار شورا و دستگاه قضایی را ایجاد نمود . و با توجه به طرح اعتراضات بی رویه نسبت به آراء شورا در دستگاه قضایی در دستیابی به هدف مذکور نیز توفیقی حاصل نشد تا اینکه در ماده یک قانون شوراهای حل اختلاف بیان شده که به منظورحل اختلاف صلح و سازش بین اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی شورای های حل اختلاف تشکیل می شوند .
البته بموجب آیین نامه اجرایی شورای حل اختلاف تخصصی دیوانعدالت اداری مصوب 23/8/86 رسیدگی به دعاوی اداری پیش بینی شده است؛(شریفی : 1387، ص 30 )که با توجه به اینکه ایجاد شوراهای حل اختلاف در خصوص کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی بوده است نه محاکم اداری ، استثناء دعاوی اداری از محدوده دعاوی مطروحه در شورای حل اختلاف بموجب قانون در راستای اهداف شورای حل اختلاف می باشد . بنابراین هدف از تشکیل شوراهای حل اختلاف فقط حل اختلاف و صلح و سازش پیش بینی شده است و لاغیر .هدف مذکور عالی و مورد تحسین می باشد چرا که سعی درصلح و سازش نه تنها تکلیف بوده بلکه ایجاد چنین اموری به نفع طرفین ، جامعه و دستگاه قضایی است و چنین اقداماتی باید در جامعه نهادینه و تقویت شود . و بالتبع قواعد دیگر مندرج در قانون باید بر اساس همین هدف متعالی باشد . واین هدف در قانون تقویت شده است ؛ براین اساس وظیفه شورا فقط صلح و سازش است و امکان صدور رای در صورت نبود صلح و سازش وجود ندارد .
2– ماهیت
از لحاظ ماهیت مراجع قضایی به دو دسته مراجع عمومی و اختصاصی تقسیم شده و مراجع اختصاصی نیز به دو دسته اختصاصی دادگستری و اختصاصی غیر دادگستری تقسیم می شوند؛ ( شمس : 1386، ص 30 ) .مراجع اختصاصی دادگستری مرجعی است که نصب و عزل و عزل قضات آن کلاً در صلاحیت قوه قضائیه باشد . و مراجع اختصاصی غیر دادگستری مراجعی است که نصب و عزل قضات آنها کلاً یا جزاً به عهده قوه مجریه بوده و از صلاحیت قوه قضائیه خارج است .( شمس : همان ، ص 41 ) در این راستا باتوجه به بند 2 ماده 1 آیین نامه اجرایی تشکیل شوراهای حل اختلاف تشخیص ضرورت تشکیل شورا توسط رئیس حوزه قضایی و فرماندار با مشورت شورای اسلامی شهر یا روستا و موافقت رئیس کل دادگستری استان اعلام شده و نیز با توجه به دخل و تصرف شورای شهر یا بخش یا روستا در خصوص انتخاب یک نفرعضو و انتخاب عضو دیگر که معتمد محلی است با انتخاب هیاتی متشکل از رئیس حوزه قضایی ، فرماندار و فرمانده ی نیروی انتظامی و امام جمعه در راستای بند 1 ماده 4 ایین نامه شورای حل اختلاف در زمان حکومیت آیین نامه، شورای حل اختلاف یک مرجع قضایی اختصاصی غیر دادگستری تلقی می شد . ( شمس : همان ، 41 )که با توجه به موارد صلاحیت شورا و دخالت مستقیم در امور قضایی چنین ماهیتی برای شورا دارای ایراد بسیار مهم بوده و در مخالفت با اصل 159 قانون اساسی بود زیرادر عمل شورا مانند یک مرجع قضایی اختصاصی اقدام نموده و بر آن اساس اعضای شورا نیز از هدف ذاتی خودکه همان صلح و سازش بوده دور شده و مانند یک شعبه حقوقی و یا کیفری فقط رای صادر می نمودند ؛ که بنظر می رسد این ایرادات و مخالفت با قانون اساسی در قانون شوراهای حل اختلاف بر طرف گردیده و شورای حل اختلاف در موارد داخل در صلاحیت مرجع قضایی اختصاصی تلقی می شود زیرا ؛
اولاً : بموجب ماده 1 قانون ، شورای حل اختلاف تحت نظارت قوه قضائیه تشکیل می شود .و تعیین محدوده فعالیت جغرافیای شورا در هر حوزه قضایی به عهده رئیس همان حوزه قضایی می باشد .( تبصره ماده 1 )
ثانیاً : بموجب ماده 3 قانون مسئول دفتر توسط رئیس شورا پیشنهاد و ابلاغ آن از سوی رئیس کل دادگستری استان یا معاون ذیربط وی صادر می شود . و قاضی شورا نیز با ابلاغ رئیس قوه قضائیه از میان قضات شاغل منصوب خواهد شد .
ثالثاً : با استناد به مواد38، 39 و 40 قانون جهت رسیدگی به تخلف اعضای شورا در انجام وظایف قانونی توسط هیات رسیدگی کننده به تخلفات شورا مرکب از نماینده ای از سوی دادسرای انتظامی قضات ، رئیس شورای حل اختلاف استان و مسئول حفاظت و اطلاعات دادگستری استان با ابلاغ رئیس قوه قضائیه برای مدت سه سال انتخاب می گردند ؛ صورت می پذیرد.
رابعاً : تامین امکانات اداری و تجهیزات و مکان و امور مالی و پشتیبانی شوراهای حل اختلاف بعهده قوه قضائیه است و دولت هرساله بودجه مورد نیاز شوراها را بر اساس بودجه پشنهادی قوه قضائیه در قالب ردیف مستقل پیش بینی می کند . ( ماده 49 قانون )
بنابراین با توجه به دلایل مذکور شوراهای حل اختلاف یک مرجع قضایی اختصاصی هستند . چون نصب و عزل اعضای و قاضی شورا و نیز رسیدگی به تخلفات اعضای شورا و تامین امکانات اداری و… کاملاً زیر نظر قوه قضائیه است .
3– ترکیب اعضاء
بموجب بند 1 ماده 4 آیین نامه« شورا از سه عضو تشکیل می شد یک نفر به انتخاب قوه قضائیه به عنوان رئیس شورا و یک نفر با انتخاب شورای شهر یا بخش یا روستای مربوط حسب مورد و یک نفر معتمد محل توسط هیاتی مرکب از رئیس حوزه قضایی ، فرماندار ، فرمانده نیروی انتظامی و امام جمعه و در صورت نبود امام جمعه ، روحانی برجسته محل برای مدت سه سال انتخاب می شدند .»
و شرایط عضویت در شورا در ماده 5 آیین نامه برشمرده شده که عبارت بودند از :
الف– تابعیت جمهوری اسلامی ایران
ب– التزام به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
ج– داشتن حداقل 25 سال سن
د– دارا بودن اهلیت قانونی
ه– نداشتن سابقه محکومیت کیفری موثر
و– عدم اعتیاد به مواد مخدر
ز– حسن شهرت و عدالت لازم
ح– دارا بودن سواد کافی و آشنایی نسبی با موازین فقهی و مقررات قانونی
از میان شرایط مذکور بند «ح» « دارا بودن سواد کافی و آشنایی با موازین فقهی و مقررات قانونی » واجد ایراد اساسی بود چون که بموحب آیین نامه در صورت عدم حصول صلح و سازش اعضای شورا رای صادر می کردند . در حالیکه صدور رای یک امر تخصصی بوده که فقط از تحصیلکرده حقوق آنهم با طی مراحل مختلف کارآموزی و… و چند سال سابقه قضایی امکان صدور دارد . و حال آنکه در شورا افراد فاقد تخصص و حتی کم سواد یا در مواردی بیسواد اقدام به صدور رای می نمودند .
درماده 6 قانون برخلاف آیین نامه شرایط عضویت در شورا اعلام شده ولی مرجع تشخیص و احراز این شرایط را جزء در مورد مسئول دفتر (که توسط رئیس شورا پیشنهاد و ابلاغ آن از سوی رئیس کل دادگستری استان یا معاون ذیربط وی صادر می شود ) مشخص ننموده است . هر چند که بنظر می رسد در راستای تبصره ماده 1 قانون رئیس حوزه قضایی وظیفه انتصاب را داشته باشد .علی ایحال شرایط عضویت در شورا علاوه بر متدین به دین مبین اسلام بشرح زیر اعلام شده است؛
الف– تابعیت جمهوری اسلامی ایران.
ب– التزام به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ولایت مطلقه فقیه .
ج– حسن شهرت به امانت و دیانت و صحت عمل.
د– عدم اعتیاد به مواد مخدر و یا روانگردان یا سکر آور.
ه– دارا بودن حداقل 35 سال تمام .
و– دارا بودن کارت پایان خدمت وظیفه عمومی یا معافیت از خدمت .
ز– دارا بودن مدرک کارشناسی جهت اعضاء شوراهای حل اختلاف شهر.
ح– متاهل بودن.
ط– سابقه سکونت در محل شورا حداقل به مدت 6 ماه و تداوم سکونت پس از عضویت .
ی– نداشتن سابقه محکومیت موثر کیفری و عدم محرومیت از حقوق اجتماعی .
نیز به موجب تبصره 1 و2 ماده مذکور برای عضویت در شوراهای مستقر در روستا ، داشتن حداقل سواد خواندن و نوشتن الزامی است و برای عضویت در شورا دارندگان مدرک دانشگاهی یا حوزوی در رشته های حقوق قضایی یا الهیات با گرایش فقه و مبانی حقوق اسلامی در اولویت هستند .
بنظر می رسد از شرایط مذکور موارد زیر دارای ایراد باشد :
1– حداقل سواد کارشناسی برای شورای حل اختلاف شهر نادرست بوده و توام با ایراد است زیرا :
اولاً : اعضای شورا بموجب قانون فقط صلح و سازش می کنند و با حصول صلح و سازش چنانچه موضوع در صلاحیت شورا باشد گزارش اصلاحی صادر و پس از تایید قاضی شورا به طرفین ابلاغ می شود ودر صورت عدم حصول صلح و سازش قاضی شورا پس از مشورت با اعضای شورا رای مقتضی صادر می کند و تنها نظر قاضی ملاک اخذ تصمیم و صدور رای است . بنابراین اعضای شورا در صدور رای دخالتی ندارند . بنابراین سواد حداقل لیسانس هیچگونه تاثیری در اقدام به صلح و سازش ندارد . اگر همانند آیین نامه اعضای شورا مبادرت به رسیدگی رای می نمودند شرط سواد لیسانس آنهم لیسانس حقوق لازم بود و نبود اینگونه موارد نقص و ایراد تلقی می شد . اما اکنون که امکان صدور رای وجود ندارد بحث از سواد حداقل لیسانس آنهم لیسانس تمامی رشته ها بی فایده و برخلاف اهداف شورا می باشد . زیرا فرهنگ جامعه در خواست و تلاش جهت صلح و سازش را از طرف ریش سفیدان و معتمدین می پذیرند ولو سواد نداشته باشند . هرجند که وجود یک نفر با سواد آنهم تحصیلکرده حقوق برای نحوه تنظیم صورتجلسه وراهنمایی قانونی جهت صلح و سازش و حتی دادن مشورت به قاضی شورا در صورت عدم حصول صلح و سازش ضروری است و نه لیسانس رشته های دیگر !!!وجود لیسانس نمی تواند موفقیتی در صلح و سازش و یا راهنمایی قانونی بدست آورد . با این کار نه تنها به صلح و سازشی نمی رسیم بلکه اکثریت اعضاهای شوراهای حل اختلاف کنونی چنین شرایط مندرج در قانون را نداشته و موجب خروج آنان و تهی شدن شورا از ابزار صلح و سازش و تجربه چند ساله آن اعضاء می شود .
ثانیاً : بر خلاف متن قانون وجود حداقل سواد خواندن و نوشتن برای تمامی اعضای شورای حل اختلاف روستا کافی نیست .بلکه باید حداقل یکی از اعضاء همانند شورای حل اختلاف شهرباید لیسانس حقوق باشد و در صورت عدم وجود لیسانس حقوق لیسانس رشته های دیگر و یا دیپلم باشد تا بتواند صورتجلسات را صحیحاً تنظیم نموده و در صورت عدم صلح و سازش ، قاضی شورا بتواند براساس صورتجلسه تنظیمی رای درست صادر نماید .
2– با توجه به وظیفه اصلی شورا در صلح و سازش و اینکه افرادی که در بین مردم به حسن شهرت و مورد وثوق بودن اشتهار دارند داشتن سکونت حداقل 6 ماه در محل شورا برای رسیدن به چنین هدفی کافی نمی باشد .
4– صلاحیت
صلاحیت را در دو موضوع اصل صلاحیت و اختلاف در صلاحیت بررسی می نمایم ؛
اول – اصل صلاحیت
در آیین نامه بموجب ماده 7 صلاحیت شورا در دو موضوع مطرح بود:
الف– به منظور ایجاد صلح و سازش شورا در کلیه امور مدنی و همچنین امور جزایی که رسیدگی به آن منوط به شکایت شاکی خصوصی بوده و با گذشت وی تعقیب موقوف گردد صالح برسیدگی بوده است .
ب–درخصوص حل وفصل دعاوی و شکایات مطروحه در امور حقوقی و امور کیفری قابل بررسی بوده است ؛
بند اول – امور حقوقی
صلاحیتهای شورا در امور حقوقی عبارت بودند از :
1– کلیه دعاوی راجع به اموال منقول ، دیون ، منافع ، زیان ناشی از جرم ، ضمان قهری در صورتی که خواسته دعوی بیش از مبلغ 10 میلیون ریال نباشد . و نیز الزام به انجام شروط و تعهدات راجع به معاملات و قراردادها در همین حدود دعاوی مالی .
2– دعوای خلع ید از اموال غیر منقول ، تخلیه اماکن مسکونی و دعاوی راجع به حقوق ارتفاقی از قبیل : حق العبور ، حق المجری ، مزاحمت و همچنین ممانعت از حقوق و تصرف عدوانی در صورتی که اصل مالکیت محل اختلاف نباشد .
3– مهر و موم ، صورت برداری و تحریر ترکه ، تامین و حفظ دلایل و امارات و دعاوی مالی در صورت تراضی کتبی طرفین بدون رعایت حد نصاب.
بند دوم – امور کیفری
صلاحیتهای شورا در امور کیفری نیز عبارت بودند از :
1– رسیدگی به جرایمی که مجازات قانونی آنها حداکثر تا 5 میلیون ریال جزای نقدی است و یا جمع مجازات قانونی حبس و جزای نقدی پس از تبدیل به حبس و جزای نقدی پس از تبدیل حبس به جزای نقدی تا 5 میلیون ریال می گردد.
2– رسیدگی به جرایمی که مجازات قانونی آنها کمتر از 91 روز حبس و یا مجازات تعزیری موضوع تخلفات رانندگی باشد .
در خصوص موارد مذکور در آیین نامه باید بیان نمود که این صلاحیتها از اموری هستند که با توجه به ظاهر موضوع ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است. ولی با توجه به اینکه ماهیت قضایی پیچیده را میزان خواسته در دعاوی حقوقی مالی و مجازات در امور کیفری تعیین نمی نماید بلکه در عمل مشاهده شده که در امور مالی با خواسته کمتر از ده میلیون ریال ، بعلت کم ارزش بودن پول و مال رد و بدل شده طرفین تضمینات لازمه در خصوص اثبات را حین معاملات رعایت ننموده اند بالتبع رسیدگی و حل و فصل چنین دعاوی نسبت به دعاوی مالی با ارزش خواسته زیاد پیچیدگی بیشتری داشته اند و در روند رسیدگی در شورا با توجه به عدم وجود تحصیلکرده حقوق در میان اعضاء سبب مشکلات عدیده ای برای شورا و طرفین شده است.
اما در قانون صلاحیتهای شورا را همانند آیین نامه در دو بخش میتوان بررسی کرد :
الف– صلح وسازش ؛ بموجب ماده 8 قانون شورا در کلیه امورمدنی و حقوقی و جرایم قابل گذشت و نیز جبنه خصوصی جرایم قابل گذشت می تواند با تراضی طرفین برای صلح و سازش اقدام نماید. ولی در ماده 10 موارد استثناءی را بر اصل کلی مذکور اعلام نموده است بدینگونه که اموری چون اختلافات در اصل نکاح ، اصل طلاق ، فسخ نکاح ، رجوع و نسب و اختلافات در اصل و قفیت ، وصیت ، تولیت ، دعاوی راجع به حجر و ورشکستگی ، دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی و نیز اموری که به موجب قوانین دیگر در صلاحیت مراجع اختصاصی یا مراجع قضایی غیر دادگستری می باشد قابلیت طرح در شورا را حتی با توافق طرفین ندارند؛ ونیز بموجب ماده 12 مقرر شده درکلیه اختلافات و دعاوی خانوادگی و سایر دعاوی مدنی دادگاه رسیدگی کننده می تواند با توجه به کیفیت دعوی یا اختلاف و امکان حل و فصل آن از طریق صلح و سازش فقط یکبار برای مدت حداکثر تا دو ماه موضوع را به شورای حل اختلاف ارجاع نماید .
ب– رسیدگی و حل و فصل دعاوی بموجب قانون در شورا به دو صورت اماکن پذیر است :
1) با توجه به ماده 9 در جرائم بازدارنده و اقدامات تامین و تربیتی و امور خلافی از قبیل تخلفات راهنمایی و رانندگی که مجازات نقدی قانونی آن حداکثر و مجموعاً تا سی میلیون ریال و یا سه ماه حبس باشد و نیز در تامین دلیل شورا رسیدگی و مبادرت به صدور رای می نماید . دخالت قاضی شورا در این امور منتفی می باشد .
2) در سایر موارد چنانچه به موضوعی رسیدگی و رای صادر شود بصراحت ماده 11 قاضی شورا با مشورت اعضای شورای حل اختلاف رسیدگی و مبادرت به صدور رای می نماید که عبارتند از:
الف– دعاوی مالی در روستا تا بیست میلیون ریال و در شهر تا پنجاه میلیون ریال.
ب– کلیه دعاوی مربوط به تخلیه عین مستاجره به جز دعوی مربوط به سرقفلی و حق و کسب پیشه.
ج– صدور گواهی حصر وراثت ، تحریر ترکه ، مهر وموم ترکه و رفع آن .
د– ادعای اعسار از پرداخت محکوم به در صورتی که شورا نسبت به اصل دعوی رسیدگی کرده باشد.
و نیزدر راستای ماده 14 شورا باید اقدامات لازم را برای حفظ اموال صغیر ، مجنون ، شخص غیر رشید که فاقد ولی یا قیم باشد و همچنین غایب مفقود الاثر ، ماترک متوفای بلاوارث و اموال مجهول المالک به عمل آورد و بلافاصله مراتب را به مراجع صالح اعلام کند . ولی حق دخل و تصرف در هیچکدام از اموال مذکور را ندارد. با توجه بمراتب فوق در خصوص صلاحیتهای فوق الذکر در قانون بنظر می رسد موارد صلاحیت از قبل نیز گسترده تر شده و سبب بی نظمی زیادی در نظام دادرسی دستگاه قضایی می شود زیرا :
اولاً : صلاحیت شورا در امور کیفری مندرج در بند الف ماده 9 قانون در خصوص جرایم بازدارنده و اقدامات تامینی و تربیتی و امور خلافی دارای ایراد است ؛
1– موضوع مجازاتهای بازدارنده درماده 17 قانون مجازات اسلامی از موضوعات قابل بحث و دارای ایراد در قانون مجازات اسلامی سال 70 می باشد . ( نوربها : 1378، ص 408 ) و ظابطه دقیقی برای شناخت مجازاتهای بازندارنده از تعزیری وجود ندارد تا مجازات بازندارنده در صلاحیت شورا قرار گیرد . اینگونه موضوعات موجب تداخل در صلاحیت شوار می شود . و نیز استعمال عبارت « امور خلافی » با توجه به احصاء عناوین مجازاتها در ماده 12 قانون مجازات اسلامی موضوعی نامانوس در نظام جزایی ایران می باشد .
2– رسیدگی در امور کیفری احصاء شده در ماده 9 مطابق قانون در اختیار شورا می باشد . و دخالت قاضی شورا پیش بینی نشده است . با توجه به عدم تخصص شورا هرچند مجازاتهای مندرج در ماده 9 نسبت به سایر مجازاتها خفیف تر می باشد . اما این امر نمی تواند سبب و مجوز دخالت شورا در موضوعات مهمی چون تعیین مجازات و اعمالی چون اقدامات تامینی و تربیتی باشد ؛ این اقدامات مجازات نیستند اما باید در مورد مجرمین خاص و احراز شرایط اعمال آن توسط متخصصین اعمال شود چون اثرات اجرای نامطلوب آن بمراتب بیشتر از اعمال آن می باشد. بنابراین واگذاری چنین موضوعاتی به شورا و سلب آن از دادگاه جزایی و یا حتی المقدور بدون دخالت قاضی شورا امری نادرست می باشد .
ثانیاً : صلاحیت شورا در امور حقوقی مندرج در ماده 11 قانون در خصوص تعیین سقف دعاوی مالی در بند 1 ماده مذکور ایراد اساسی دارد زیرا :
1– با توجه به بند1 ماده11 و تعیین سقف 20 و 50 میلیون ریال به ترتیب برای شورای روستا و شهر تقریباً اکثریت دعاوی مالی در صلاحیت شورا قرار می گیرد و در واقع در امور مالی شورا یک مرجع عمومی تلقی شده ودادگاه حقوقی مرجع اختصاصی تلقی می شود .چونکه بجزء دعاوی مالی مطالبه وجه در سایر دعاوی راجع به اموال چنانچه خواهان بهای خواسته را بیش از دو میلیون تومان درج نماید ؛ در استای بند4 ماده 62 و ماده 63 قانون آیین دادرسی مدنی همان مبلغ ملاک بوده و اعتراض خوانده به بهای خواسته مسموع نبوده و این موضوعات خودبخود در صلاحیت اجباری شورای شهر قرار می گیرد .که دادن چنین صلاحیت وسیعی به شورا در مقابل دادگاه حقوقی نادرست می باشد .
2– تفاوتی میان دعاوی مالی در شهر و روستا وجود ندارد تا بر اساس آن حدنصاب دعاوی مالی در شهر تا 50 میلیون ریال و روستا 20 میلیون ریال باشد .
3– در امور مالی با توجه به ماده 1 بند الف ماده 367 قانون آیین دادرسی مدنی چنانچه خواسته بیش از مبلغ دو میلیون تومان باشد .مرجع اعتراض به چنین رای علاوه بردادگاه تجدیدنظراستان ، اعتراض فرجامخواهی در دیوانعالی کشور در صورت عدم اعتراض تجدیدنظر می باشد . اما با توجه به بند 1 ماده 11 و ماده 31 قانون شورای حل اختلاف تا سقف 5 میلیون تومان در دعاوی مالی رسیدگی در صلاحیت شورا و صدور رای در صلاحیت قاضی شورا می باشد و مرجع تجدیدنظر نیز دادگاه عمومی همان حوزه قضایی است .و با توجه به ماده 51 که قوانین و مقررات مغایربا این قانون را ملغی الاثر اعلام نموده است ؛ بدین وصف حق فرجامخواهی مقرر در قسمت 1 بند الف ماده 367 قانون آیین دادرسی مدنی از معترض سلب شده و با توجه به متن قانون شوارهای حل اختلاف چنانچه خواسته یا بهای آن بیش از 5 میلیون تومان باشد موضوع در دادگاه عمومی حقوق مطرح شده و پس از صدور رای مرجع اعتراض بدان دادگاه تجدیدنظر یا دیوانعالی کشور می تواند باشد . بنظر می رسد قانونگذار همانگونه که در ماده 10 امور غیر مالی که قابل فرجامخواهی می باشد را حتی با توافق طرفین در شورا قابل طرح ندانسته در امور مالی نیز چنین موضوعاتی را اعمال می نمود تا چنین تعارضهایی بوجود نیاید .
دوم – اختلاف در صلاحیت
در آیین نامه اجرایی شوارهای حل اختلاف در ماده 15 در خصوص پرونده های خارج از صلاحیت شورا مقرر شده بود که « در صورتی که شورا رسیدگی به موضوع را در صلاحیت خود نداند در امور کیفری پرونده را جهت طرح در دادگاه ابلاغ و پرونده مطروحه در شورا را بایگانی می نماید .» قاعده مذکور فقط امور کیفری را شامل شده ولی متاسفانه در خصوص اختلاف در صلاحیت و صدور قرار عدم صلاحیت در امور حقوقی موضوعاتی طرح نشده بود در عمل چنانچه موضوعی داخل در صلاحیت شورا نبوده باشد، اعضای شورا گواهی دائر بر عدم صلاحیت صادر می کردند تا شخص خواهان شخصاً به مرجع صالح مراجعه نماید .
این موضوع یک مشکل اساسی تلقی می شد با توجه به تنظیم دادخواست دیگری و پرداخت هزینه دادرسی و نیز از دست دادن زمان ، در عمل سبب مشکلاتی برای طرفین دعوی می شد . در قانون خوشبختانه موضوع اختلاف در صلاحیت شورا با سایر مراجع پیش بینی شده است . هرچند که به موضوع صدور قرار عدم صلاحیت در صورتی که شورا خود را صالح برسیدگی نداند اشاره نشده است ولی باعنایت به اینکه مقدمه واجب نیز واجب است و بحث اختلاف در صلاحیت نیز پیش بینی شده است ؛ تبعاً چنین موضوعی با صدور قرار عدم صلاحیت امکان طرح را دارد . اما در تدوین قواعد راجع به اختلاف در صلاحیت بر خلاف ماهیت شورا که یک مرجع اختصاصی دادگستری بوده و نیز برخلاف اصول و قواعد مطرح شده درفصل دوم باب اول کتاب آیین دادرسی مدنی و عرف و رویه قضایی مسلمی که از آغاز تشکیل عدلیه و دادگستری در کشور وجود داشته است ؛ در مواد 15و 16 قانون اختلاف در صلاحیت در چند جنبه مطرح شده است بدین گونه که :
1– در صورت بروز اختلاف در صلاحیت بین شورا و مرجع قضایی ، نظر مرجع قضایی لازم التباع است .
2–در صورت اختلاف در صلاحیت محلی بین شوراهای واقع در یک حوزه قضایی ، حل اختلاف با شعبه اول دادگاه عمومی همان حوزه است . ونیز اختلاف در صلاحیت بین شوراهای واقع در حوزه های قضایی یک شهر ستان یا استان حل اختلاف با شعبه اول دادگاه عمومی حوزه قضایی شهرستان مرکز استان است . و درمورد شوراهای واقع در دو استان ، حل اختلاف با شعبه اول دادگاه عمومی شهرستان مرکز استانی است که ابتداً به صلاحیت شورای واقع در آن استان اظهار نظر شده است .
3– در صورت بروز اختلاف در صلاحیت شورا با سایر مراجع قضایی غیر دادگستری در یک حوزه قضایی ، حل اختلاف با شعبه اول دادگاه عمومی حوزه قضایی مربوط است و در حوزه قضایی مختلف یک استان ، شعبه اول دادگاه عمومی شهرستان مرکز همان استان مرجع حل اختلاف است . و در صورت تحقق اختلاف شورا با مراجع قضایی واقع در حوزه دو استان ، حل اختلاف با شعبه اول دادگاه عمومی شهرستان مرکز استانی است که ابتداً به صلاحیت شورای واقع در آن استان اظهار نظر شده است . که چنین قواعدی دارای ایرادات اساسی زیر می باشد :
از لحاظ ماهیت شورای حل اختلاف یک مرجع اختصاصی دادگستری می باشد ؛ بنابراین باید در خصوص قواعد راجع به صلاحیت همگام با سایر مراجع اختصاصی دادگستری مانند دادگاه انقلاب و… در مورد آن قواعدی وضع و تدوین شود .در حالیکه در قانون موضوع بحث برخلاف قواعد راجع به صلاحیت در قانون آیین دادرسی مدنی موضوعاتی مطرح شده است که چنین قانونگذاری برخلاف قواعد صلاحیت مذکور بوده و موجب بی نظمی در نظام قانونگذاری و دادرسی شده و مورد قبول نمی باشد.بنظر می رسد که با توجه به ماهیت شورا ، تحت نظر بودن قوه قضائیه و وجود یک مقام قضایی در شورا جهت صدور رای نباید در قواعد یکسان راجع به اختلاف مندرج در قانون آیین دادرسی مدنی تغییری ایجاد شود و همانند دادگاه انقلاب و… در مورد اختلاف در صلاحیت باید عمل شود .
بدینگونه پیشنهاد می شود که در اختلاف صلاحیت محلی بین شوراهای یک حوزه قضایی ، همان قاعده مندرج در بند الف ماده 15 مناسب است ، اما در صورت اختلاف بین شوراهای واقع در حوزه قضایی یک شهرستان یا استان حل اختلاف با شعبه اول دادگاه تجدیدنظر همان استان باشد وهمچنین در صورت اختلاف در صلاحیت بین شوراهای واقع در دو استان دیوانعالی کشور در راستای تبصره ماده 27 ق. آد.م حل اختلاف نماید و نیزدر صورت صدور قرار عدم صلاحیت از سوی شورای حل اختلاف بشایستگی مراجع قضایی غیر دادگستری دراستای ماده28 ق. آ.دم پرونده جهت تعیین مرجع صالح به دیوانعالی کشور ارسال گردد .
5– رسیدگی
مطابق ماده 8 آیین نامه رسیدگی در شورا با درخواست یا شکایت کتبی و یا شفاهی طرفین می باشد . موارد شفاهی در صورت مجلس درج می گردد . طرفین دعوا باید در حوزه شورا ساکن و یا اشتغال بکار داشته باشند ، مگر آنکه طرفین بر اقامه دعوی در محل سکونت و یا اشتغال یکی از آنها تراضی نمایند .در دعاوی راجع به اموال غیر منقول نیز مال باید در حوزه شورا واقع شده باشد ، هرچند طرفین مقیم آن حوزه نباشند . درجرایم نیز جرم باید در حوزه ی شورا واقع شده باشد .
بموجب ماده 10 نیز رسیدگی در شورا تابع تشریفات قانون آیین دادرسی نبوده و شورا به طریق مقتضی طرفین را دعوت نموده و اظهارات و مدافعات آنان را استماع و خلاصه ای از آن را صورت مجلس و به امضای اعضا و طرفین می رساند . و طرح شکایت یا دعوی ، اعتراض و تجدیدنظر خواهی در هر مرحله مجانی خواهد بود . و بموجب ماده 11 شورا می تواند اقداماتی ازقبیل معاینه و تحقیق محل را به یک از اعضاء ارجاع و یا براساس ضرورت ، نظر کارشماسی در خصوص موضوع تحصیل نماید .شورا مکلف است در کلیه اختلافات مرجوعه سعی و تلاش نماید تا موضوع یه صورت سازش خاتمه یابد ، در صورت سازش ، موضوع سازش و شرایط آن به ترتیبی که واقع شده در صورت مجلس درج و این صورتمجلس به امضای اعضای شورا و طرفین می رسد .
مفاد سازش نامه که به ترتیب فوق تنظیم می شود ، نسبت به طرفین و وراث و قائم مقام قانونی آنان نافذ و معتبر است و در این صورت مانند احکام دادگاههای دادگستری به موقع اجرا گذاشته می شود .( ماده 14 آیین نامه ) و مطابق ماده 16 در سایر موارد شورا پس از رسیدگی طبق نظر اکثریت اتخاذ تصمیم نموده و رای خود را مستدل و موجه به صورت کتبی به طرفین ابلاغ می نماید . که نباید مغایر با قوانین موجد حق باشد درغیر اینصورت فاقداعتبار خواهد بود . قواعد مذکور در خصوص رسیدگی در شورا دارای ایرادت اساسی مهم بشرح زیر است :
1– تشریفات جزء اصول راهبردی حاکم بر دادرسی مدنی بوده و نقش بسیار اساسی در امینت انسانی طرفین دعوی بهمراه دیگر اصول دارد . به گفته ایرینگ « … تشریفات دشمن قسم خورده هرج و مرج و خواهر همراه آزادی است … » ( نقل در : غمامی و محسنی ؛ 1385 ، ص 289 ) حذف تشریفات مندرج در قانون آیین دادرسی مدنی در ماده 10 آیین نامه در شورا که در امور قضایی دخالت می نماید امری نادرست و غیر قابل قبول است .
2– رسیدگی قضایی اعضای شورا و صدور رای توسط آنان با توجه به ترکیب اعضاء و شرایط احراز عضویت آنان نادرست می باشد .
3– باوصف پیش بینی قاضی مشاور جهت مشورت نسبت به آراء شورا در ماده 13 آیین نامه متاسفانه نقش قاضی مشاور بعد از صدور رای و برای تایید تصمیم به اجرای رای بوده که نقش قاضی شورا را نه تنها درروند رسیدگی کمرنگ نموده در عمل فقط یک مشاوره سمبولیک بحساب می آمد . ولی اعضای شورا قبل از ابلاغ رای صادره معمولاً نظر قاضی مشاور را اخذ می نمودند تا بگونه ای دخالت یک قاضی در رای را نمایان سازند و کمی ایرادات وارده در شورا را به حداقل برسانند .
اما در قانون در خصوص رسیدگی در مبحث پنجم و ششم مقرراتی بشرح زیر وضع شده است :
مطابق مواد 18 و 19 قانون ، رسیدگی در شورا با درخواست کتبی و یا شفاهی که در برگیرنده نام و نام خانوادگی ، مشخصات و نشانی طرفین دعوا ، موضوع خواسته یا درخواست یا اتهام و دلایل و مستندات درخواست می باشد ، بعمل آمده و در خواست شفاهی در صورتمجلس قید و به امضاء خواهان یا متقاضی می رسد . رسیدگی قاضی شورا از حیث اصول و قواعد تابع مقررات قانون آیین دادرسی مدنی و کیفری شامل مقررات ناظر به صلاحیت ، حق دفاع ، حضور در دادرسی ، رسیدگی به دلایل و مانند آن است . ( ماده 20 و تبصره 1) ولی مقررات ناظر به وکالت ، صدور رای ، واخواهی ، تجدیدنظر و هزینه دادرسی از مقررات قانون آیین دادرسی مدنی و کیفری مستثنی بوده و شامل قانون شوراهای حل اختلاف می باشد . ( تبصره 2 ماده 20 ) و همچنین رسیدگی شورا تابع تشریفات آیین دادرسی مدنی ناظر به شرایط شکلی دادخواست ، نحوه ابلاغ ، تعیین اوقات رسیدگی و جلسه دادرسی و مانند آن نیست . رسیدگی شورا در امور مدنی مستلزم پرداخت سی هزار ریال و در امور کیفری 5 هزار ریال به عنوان هزینه دادرسی است
( ماده 24 قانون ) شورا علاوه بر رسیدگی به دلایل طرفین می تواند تحقیق محلی ، معاینه محل ، تامین دلیل را نیز با ارجاع رئیس شورا توسط یکی از اعضاء بعمل آورد . ( ماده 23 ) پس از شروع برسیدگی نیز با توجه به ماده 25 در صورت صلح و سازش میان طرفین ، چنانچه موضوع در صلاحیت شورا باشد گزارش اصلاحی صادر و پس از تایید قاضی شورا به طرفین ابلاغ می شود ، درغیراینصورت موضوع سازش و شرایط آن به ترتیبی که واقع شده است در صورتمجلس منعکس و مراتب به مرجع قضایی صالح اعلام می شود . اما در صورت عدم صلح و سازش ، چنانچه موضوع داخل در صلاحیت شورا باشد قاضی مشاور پس از مشورت با اعضاء شورا و اخذ نظریه کتبی آنها رای مقتضی صادر می کند و در اینصورت تنها نظر قاضی ملاک اخذ تصمیم و صدور رای است . نظر اعضای شورا و مستندات باید ثبت و در پرونده منعکس شود . ( ماده 26) مقررات مذکور تاحدی منظم تر از قبل بوده ولی همانند قبل ایراداتی بسیار مهم دارد :
1– استثناء مقررات ناظر به وکالت ، صدور رای ، واخواهی ، تجدیدنظر و هزینه دادرسی از اصول و قواعد مندرج در قانون آیین دادرسی مدنی که برای قاضی لازم الاجراء است نه تنها مبهم است نسبت به سایر قواعد ترجیح بلامرجح است . علی الخصوص اولاً : مقررات مربوط به مشخصه های حکم غیابی وواخواهی در مواد قانون آیین دادرسی مدنی در ماده 28 و 29 قانون تکرار شده است . با توجه به وجود این قواعد در قانون آیین دادرسی مدنی استثناء نمودن این قواعد و ذکر آن در قانون موضوع بحث بی فایده است . ثانیاً : منظور از مقررات ناظر به وکالت چیست ؟ ثالثاً : در قانون در خصوص وکالت موضوعی بیان نشده تا همانند متن تبصره 2 ماده 20 برای دستیابی به مقررات حاکم درقانون مراجعه شود . بدینوصف با استثناء مقررات وکالت در قانون آیین دادرسی مدنی در شورا ، مشخص نیست که چه مقرراتی حاکم بر وکالت در شوراست.
2– همان ایراد قبلی در حذف تشریفات در آیین نامه در ماده 21 قانون نیز در رسیدگی شورا با توجه به حذف تشریفات وجود دارد .
3– درقانون بر خلاف آیین نامه در صورت عدم صلح و سازش، قاضی بر اساس صورتمجلسی که اعضای شورا تنظیم نموده رای صادر می نماید؛ایراد عدم صدور رای توسط قاضی برطرف شده است ولی قضات در پرونده هایی که شخصاً اظهارات طرفین را استماع نموده رای صادر می نماید ومعمولاً در عمل قضات در پرونده هایی که توسط قضات دیگر در جلسات قبلی صورتجلسه شده است از صدور رای در آن پرونده ها اباء دارند ، چگونه امکان دارد که بتوانند بر اساس صورتجلسه تنظیمی توسط اعضای غیر متخصص و کسب مشاوره از آنان بدون استماع شخصی اظهارات طرفین به اقناع وجدانی رسیده و رای صادر نمایند !!! وهمچنین با توجه به اینکه نقش شورا در رسیدگی صرفاً مشورت می باشد ضرورتی وجود ندارد که قاضی از دادگستری منفک شده و در شورا مبادرت به رسیدگی نماید .بلکه شایسته است که قانونگذار مقرر می نمود که در صورت عدم صلح و سازش با گزارشی که اعضاء شورا صادر می نمایند پرونده در یکی از شعب دادگاه جهت رسیدگی مطرح شود . و نیازی به تاسیس عنوانی بنام قاضی شورا به کیفیت مندرج در قانون نمی باشد .
6– اجراء
در آیین نامه ، اجرای آراء شورا پس از تایید قاضی مشاور و قطعیت در امور مدنی به در خواست ذینفع و به دستور رئیس شورا با صدور اخطار اجرایی به موقع اجراء گذاشته می شود . چنانچه با ابلاغ اخطار دایره اجرای محکوم علیه ظرف ده روز حکم را اجرا ننماید ، پرونده جهت اقدام قانونی برای اجرای حکم به اجرای احکام دادگاه یا دادگستری محل تحویل می گردد و در امور کیفری در صورتی که محکوم علیه مایل به پرداخت جزای نقدی بود ، آن را به حسابی که شورا تعیین خواهد کرد به حساب دولت واریز و قبض سپرده آن را ضمیمیه می نماید و در صورت امتناع ، پرونده جهت اقدامات اجرایی در امر کیفری به دادگاه یا دادگستری محل تحویل می گردد . ( ماده 19 آیین نامه ) ایراد مهمی که در بحث اجرا در زمان حکومت آیین نامه در شورا وجود داشت موضوع اعمال ماده 2 قانون نحوه اجرای محکومیتهای مالی در صورت استنکاف محکوم علیه بود ؛ که در آیین نامه پیش بینی نشده بود که آیا قابل اعمال است یا خیر؟ و در صورت قابل اعمال بودن توسط چه مرجعی اعمال گردد ؟
در عمل در بعضی از شوراهای حل اختلاف با دستور قاضی مشاور و بعضاً در صورت اعتراض به رای و رسیدگی در دادگاه توسط قاضی رسیدگی کننده به اعتراض آن را قابل اعمال تلقی می نمودند و در بعضی از شوراهای حل اختلاف بهیچ وجه آن را قابل اعمال نمی دانستند که سبب حدوث مشکلات زیادی برای مال باختگان شده بود . اما در قانون در مورد اجراء مشکل قبلی بدرستی شناسایی و حل شده است . بدینگونه در ماده 33و 34 مقرر شده است که : اجراء آراء قطعی در امور مدنی به درخواست ذینفع و با دستور قاضی شورا پس از صدور برگه اجرائیه مطابق مقررات مربوط به اجراء احکام دادگاهها توسط واحد اجراء احکام دادگستری محل به عمل می آید . و چنانچه محکوم علیه ، محکوم به را پرداخت نکند و اموالی از وی به دست نیاید با تقاضای ذینفع و دستور قاضی مراتب جهت اعمال قانون نحوه اجراء محکومیتهای مالی به اجراء احکام دادگستری اعلام می شود . اگرچه موضوع اعمال ماده 2 قانون نحوه اجرای محکومیتهای مالی در قانون بر طرف شده است اما دو ایراد در خصوص مقررات اجراء در قانون وجود دارد :
1– بر خلاف ذیل ماده 19 آیین نامه در قانون در خصوص اجرای حکم کیفری مطلبی بیان نشده است . هرچند که با توجه به عدم مغایرت ماده 19 آیین نامه در خصوص اجرای حکم کیفری در راستای ماده 51 قانون شورا همانند حکم مندرج در آیین نامه را می توان عمل نمود .
2– با توجه به اصلاحیه ماده 34 آیین نامه قانون اصلاح قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب مصوب 19/6/87 منتشره در روزنامه رسمی شماره 18509– 24/6/1387 اجرای احکام مدنی تحت ریاست و نظارت دادگاه صادر کننده رای بدوی می باشد و مطابق قانون اجرای احکام مدنی مصوب 1356 و سایر قوانین و مقررات مربوط اقدام می شود ؛ واحد اجرای احکام مدنی در دادگستری پس از اتمام پرونده های درحال اجرا ء برچیده می شود . حال بدینوصف قانون شوراهای حل اختلاف بموجب ماده 33 اجرای آراء قطعی در امور مدنی را مطابق مقررات مربوط به اجرای احکام دادگاهها توسط واحد اجراء احکام دادگستری محل اعلام نموده است ؛ این موضوع نشان از عدم هماهنگی قوه محترم قضائیه با قوه مقننه و از همه مهمتر واگذاری تصویب قانون مذکور در کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس بدون مشورت با قوه قضائیه می باشد . که نظر به پذیرش نظام تفکیک قوای نسبی در ساختار جمهوری اسلامی ایران ( هاشمی : 1377 ، ص8 ) وجود چنین ناهمانگی بلاوجه می باشد .
علی ایحال هرچند که آیین نامه مذکورقدرت مخالفت با قانون شورای حل اختلاف را ندارد بنظر می رسد با عنایت به ذیل ماده 33 قانون شوراهای حل اختلاف در واگذاری اجراء مطابق مقررات مربوط به اجرای احکام دادگاهها ، بصورت ضمنی قواعد حاکم بر اجرای احکام دادگاهها من جمله ماده 34 اصلاحیه آیین اجرایی قانون اصلاح قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب را مورد پذیرش قرار داده است. و در مورد اجرای مدنی اراء شورا بهتر است که هر شعبه شورا زیر نظر قاضی شورا به اجراء احکام مدنی بپردازد ؛ ( خالقیان : 1387 ، ص 89 ) اگر معتقد به استدلالی خلاف نظر مذکور باشیم باید عنوان اجرای احکام مدنی دادگاه را « اجرای احکام مدنی شورای حل اختلاف»نام گذاری نمایم. که نادرست بودن چنین موضوعی خود گویاست .
نتیجه
از جمع مطالب مذکور نتیجه گرفته می شود که تجربه اجرای ناقص و خلاف قانون اساسی چند ساله شوراهای حل اختلاف موجب توجه قانونگذار در یافتن مبنای قانونی و منظم در خصوص ادامه موجویت شوراهای حل اختلاف گردید اما قانونگذار شتابزده ، توام با ایرادات قابل توجه و بدون توجه به اصول و قواعد حقوقی ریشه دار در نظام دادرسی ایران و حتی بودن جلب نظر از متخصصان و درست اندرکاران شوراهای حل اختلاف ( اعضاء ، قضات مشاور و وکلا ء ) بصورت آزمایشی و طرح در کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس قانون را تصویب نموده است . امید است که در آینده قانون مذکور با رعایت اصول و قواعد مسلم حقوقی بازنگری و اصلاح شود .تا دستگاه قضایی عاری از هرگونه ایرادی با قدرت و صلابت به احقاق حق و دفاع از مظلومان بپردازد . انشاء الله ….
منابع
1– خالقیان ، جواد ، نقدی بر قانون شوراهای حل اختلاف ، مجله دادگستر ، شماره 31 ، پاییز 1387 .
2– شریفی ، علی رضا ، نقدی بر آیین نامه اجرایی شورای حل اختلاف تخصصی دیوانعدالت اداری ، مجله دادگستر ، شماره 31 ، پاییز 1387 .
3– شمس ، عبدالله، آیین دادرسی بنادین ، ج 1، چ اول،انتشارات دراک ، تهران 1386
4– غمامی، مجید و محسنی ، حسن،اصول تضمین کننده عملیات دموکراتیک در دادرسی و اصول مربوط به ویژگیهای دادرسی مدنی ، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، شماره 74 ، (1385).
5– نوربها ، رضا ، زمینه حقوق جزای عمومی ، چ ، انتشارات دادآفرین ، تهران 1387.
6– هاشمی ، سید محمد ، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران ، ج دوم ، نشر دادگستر ،
تهران 1377 .